2006年發展經濟學論壇
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經濟轉型中的城市貧困問題
來源:張建華     發布時間:2009-01-18
我要跟大家談的不是一些宏大的理論,而是一些具體的問題,是中國轉型過程中的城市貧困問題。為什么要談這樣一個問題?我們這次是發展經濟學論壇,大家自然要問發展經濟學的核心問題是什么?我們知道,關于發展經濟學有很多爭論,有前面馬穎教授提到的“發展經濟學消亡論”,即使是在他的這樣一個框架下看,我們也不一定抱有那么樂觀的態度,因為發展經濟學可能有另外一種解讀,就是把凡是屬于發展問題的都歸結到這樣一個學科框架里。如果從這個意義來講,發展經濟學從經濟學產生起就有了用武之地。但事實上,我要說的是,我們的發展經濟學中的一個特殊的對象那就是與一部分特殊的人群有關。當然我這里要界定的是發展中國家,也就是窮國,何謂窮國,也就是窮人比較多。當然窮人的問題富國也有,我們總體來講,我們要關心的是存在大部分窮人的窮國的問題。從這個意義上,我們的發展經濟學要關注貧困,挑戰貧困,是理所當然的,這應該成為發展經濟學的首要任務。因為最終發展是要讓所有人從中得到好處。因此,從某種意義上,根除或者說是大范圍地減少貧困是發展經濟學研究的一個核心問題。當然,這個貧困隨著一個國家的發展會逐步減少,不發達的帽子會慢慢摘下。但是只有窮人存在,發展經濟學的使命可能就沒有完成。這就是我要談的一個看法,作為發展經濟學的使命就是要消除或是減輕貧困,為窮人謀福利,為窮人尋找經濟學的道理。
那么我們現在把問題回到中國,就中國而言,中國當然是一個典型的發展中國家,我們的貧困問題是隨處可見的。如果在十多年前,也即90年代中期,在中國我們一談到貧困,當然包括到現在為止,官方文件一談到貧困,主要是談農村的貧困問題。而坦率地說,農村的貧困問題還沒得到根本性的解決。問題仍然十分嚴重。相對而言,城市貧困在以前不是一個什么問題,特別是在我們的福利體制下。這個比例是非常低的。當然如果我們把歷史翻到21世紀,我們再回過頭去看看中國過去二十多年發生了什么變化。應該說,中國的變化不管是海外還是國內,都感受到它的變化。高速的增長,在增長的同時,扶貧的問題也取得了很大的成效。這里是政府去年年底發布的一個成績,我們的扶貧工作取得了實質性的一個進步。現在我們的農村僅僅只存在3610多萬的絕對貧困人口,當然與此同時,還有一個數字,如果是按照低收入這個人口,還有5000萬,兩者加起來也就是9000萬左右。那么在城市里面,這種變換的確是很大的,然后我們再來看一下,城市和農村的對比當中,從民政部公布的數字來看,絕對貧困人口在農村和城市里快旗鼓相當了。都有兩千多萬了。不過這里民政部所公布的數字,并不包括我們正在出現的一個現象,就是大量的人口從農村流入城市,農民工陷入貧困的這樣一個問題。當然不是民政部不關心這個問題,而是因為其它許多原因,如我們大家都知道的現在的戶籍管理制度。這個造成了統計上的很多問題。當然戶籍制度后面是有福利含義的,地方政府出于福利方面的考慮,城市是不會輕易考慮這些農民工的問題的。事實上,他們已經到了城市,據我們現在的這個統計,我們在城市里面的居民的數字官方的統計是3.1個億,而按照人口普查提供的數字,我們在城市里面生活超過半年或一年以上的達到4.6億,中間存在1.5億的差。那么這1.5億是什么人,很大一部分就是農民工。再看看我們的城市本身,最近十多年,出現了大量的下崗,大量的失業,當然與此同時,我們也采取了一些措施,就是從96年以后,我們相繼地采取了一些措施,就是實施三條保障線。那么從中央政府本身采取這個措施來說,也反映出城市的貧困問題日益突出。只不過我們在官方文件當中,不一定使用城市貧困這個概念,因為概念應該要保證概念的一致性,但至少城市里低收入者和窮人是一個日益突出的問題。而這種問題在未來的二十年,三十年會更為嚴重,因為我們未來的城市化率還會提高,按照我們國家的這個藍圖,未來二十年城市化率要達到50%,城市里面的貧困問題會更為嚴重。
在這種情況下,我們不得不反思現有的扶貧政策、制度安排它的績效的問題。因為農村的貧困可以通過土地制度的保障和其它一些制度提供一個防線。從城市里面,一旦成為低收入,盡管我們對城市的要求標準要高一點,一年2000塊錢,在農村和在城市它的生活是完全不同的一個概念。可能在農村里面可以生存下來,但是在城市里面沒有辦法生存。所以從這個意義上來講,我們的研究有必要更多的關注城市貧困問題,這也是我們發展經濟學的一個很重要的問題,因為今后的這個比例會愈來愈高。因此我想在這里和大家交流一下這方面的研究情況。
最近這幾年,為了這個問題,得到了幾個課題的資助。其中一個國家自然科學基金是轉型時期中國城市貧困的測度與反貧困政策評估,因為這涉及到我們城市貧困研究什么的問題,首先你要有一個測度貧困的方法,然后是對反貧困政策有一個評估的方法,然后要對這個貧困的現狀有一個很好的方法來刻畫和描述。當然我們要看到它的原因,尋找對策。那么我們一般的工作是這樣做的,關鍵是要找到一些工具來測度貧困,找到一些標準來測度貧困發生的程度,尋找這個標準是非常困難的,上個世紀初,英國的學者開始關注這個問題,那么經過了這么一百多年的過程,應該說,這個方面的進展不是太理想。到了七八十年代出來了很多指數,當然這些指數的設定還存在一些問題。
第二個就是我們研究這個貧困,會涉及到哪些變量之間的關系,我們這樣的一個測度怎樣來進行,就涉及到我們選擇哪些對象,在貧困研究當中,我們有幾張方法,一種是直接針對個人,但我們也知道每個人都有一個最小的歸屬單位,這就是經濟學意義上的家戶。我們的研究是從家戶開始,要用到大量的統計數據來調查,這個是做這個工作是非常困難的,因為坦率地說,我們的發展經濟學的研究之所以在國際的學界還存在一些鴻溝以及和他們交流的問題,一個方面的話,當然是它本身在模型化和理論的解說上還存在著一些問題,另一方面就是我們的實證研究,特別是一些基礎的數據的分析,這個方面的工作是相當缺乏的。我們國家的統計局從80年代中期開始成立調查隊,有三支調查隊,一支是農村調查隊,一支是城市調查隊,一個是企業調查,已經積累了一些數據,但是在研究當中,我們發現這個要取得這樣的數據非常艱難,甚至比從國外弄數據還難。這個是研究方面的障礙。
另外一個方面就是我們自己去尋找數據,然后進行模型設定和原因分析,最后是政策評估。當然我之所以說這個問題,是要說明我們發展經濟學的一個轉向,我認為發展經濟學的一個重要的轉向是我們要做一些微觀的研究,做一些和實際的調查的資料相結合的研究,我想這既是我們的發展經濟學的一個方向也是我們經濟學研究的一條道路。像剛才向博士提到的張五常教授,他的很多經濟學的散文,包括他對供需曲線的一些理解,都來源于他的第一手的調查。如果脫離了實際的觀察,我們的研究是很難深入的。如果我們要批判一個理論往往是很容易的,任何一個理論都有它的弱點,但是我們并不能喪失對整個經濟學研究的興趣。我想我們向博士的演講只會去激發大家向理論挑戰,與此同時,畢竟我們能向理論挑戰這樣的人是很少的。這使我想到,二十多年前,我們有一個非常有名的數學家,陳景潤,他做一加一,當然他推導證明出來了。這就激發了當時很多人學數學,做一加一,一加二,探索這個問題。這種探索是非常重要,但是最后成功的沒有幾個。盡管如此,對我們大多數人來說,最重要的還是要有信心去學習。比如說向博士舉的這個例子,少林寺的小和尚剛開始進去的時候,什么都沒讓他學,挑挑水,打掃衛生,然后會教他一招一式,讓他在其中去領悟。當然最后能領悟到的只能是鳳毛麟角,但是我相信,在少林寺去感受,時間長了總會有長進。我們的大學,我們的經濟學院,也相當于這個工程,你進來就是要感受,也許我們的課堂當中不一定馬上教你一個什么功什么掌,但是這些基本功的積累可能會有所幫助。這是有感而發的。
那我們回到我們的城市貧困問題上。這個城市貧困首先要解決一個測度的問題,我們現在這個測度是一個很困難的事情。那目前世界銀行有一個標準,他們的貧困有兩條線,一條是貧困線,另一條是絕對貧困線,這個標準比我們的都高,一天2美元和1美元,我們目前用的貧困線的官方標準呢是637人民幣,那是很低的,我們低收入線是882元一年,這些數我們看到的是一個很低的數,這個低收入線相當于1美元一天的這個標準。那么世界銀行在評估城市貧困時,有兩條線,弱勢線2900/年,貧困線4147/年,可以看到中國的標準和世界銀行在測度上有很大差異,當然這個差距有國情上的問題。現在有人建議,包括我們對農村貧困的測度是否可以用一天一美元的這個標準。當然這個標準一改,我們的很多成績就沒有了,這需要政治智慧。作為我們研究者來說,我們不需去管這種最后的效果,作為研究者,我們只關心不管用哪個標準,最后測度的結果和如何評價。在實際運用時,我們要找一系列的貧困指數,有兩個實際的標準對我們實際觀察貧困是有幫助的,一個是診斷貧困線,這涉及到我們怎樣來判斷哪些是窮人,哪些不是窮人的,通常用的是收入、消費這樣的一些指標;第二個是救助貧困線,是針對國家財力設定的,民政部在救助時它設定的一個標準,這個標準一般要低一些,我們國家制定的農村和城市是不一樣的,農村635/年,城市1800/年。當然不同地方也不一定完全相同,可能財力高的城鎮會高一些。這也使我們在判斷貧困人口數時遇到很大障礙,以至于我們今天判斷我們國家的城鎮貧困人口的規模不能得到大家公認的一個說法。一個是與我們城鎮人口的界定有關,另一個是與我說的這個標準有關。我們的城鎮全國有668個,目前在界定時,貧困人口都是以非農戶口所占比重界定的。這就帶來了調查的困難,在具體選擇住戶時非常困難。即使時按照官方的數據,這個貧困人口的數據也相差很大,低的是1470萬,高的是3710萬,為什么有這么大的差異?這里面涉及到選樣本的問題,標準設定的問題,那我們自己的測算采用了最基本的馬丁法則和統計局的數字,我們在1986年是353萬,2000年增到1191萬,基本上是在一個低的數字,我們同時測算了一個發生深度和強度的問題,用到貧困的差距率和平方貧困矩的這樣一些指標,然后進行一些測算,是要測算這些貧困的人收入水平跟這個貧困線有多少差異。我們下一步還要測算弱勢群體在這個貧困線的上下的敏感度的問題。我們發現最近這么多年情況和我們的直觀的感受越來越不平等,應該來說是一致的。這是從官方公布的數字關注的一個方面。
其實,城鎮貧困需要關注的另外一個問題就是城市的流動貧困人口。這個數字沒有一個統一的說法,但至少可能在9000多萬往上走。在有關的調查當中,流動人口陷入貧困的可能性概率很高。我們通過調查,發現城市貧困人群分布還是比較嚴重的,原來僅僅是三無人員,現在增加了一些新的群體,比如說下崗職工,失業的可能概率非常高,包括醫療保險出問題等等。還有地域性很強,比如說資源枯竭性城市,還有一些特殊的人群,退休較早,僅僅依靠退休金生活的老人,流動人口。再一個,從地域上講,東部和中部人口基數大,所以比較嚴重,東部10%,中部非常嚴重14.33%
當然我們研究貧困,要把它和經濟發展聯系在一起,這是研究發展經濟學的一種基本思路。一般來講,世界上的貧困一種是不發達帶來的貧困,是貧困陷阱,這個在不發達農村基本是這種情況;第二種是富裕中的貧困,在發展中國家的城市當中,社會基本保障比較好,但是的確有窮人;第三種是中國城市中這種高速發展中的貧困,這個貧困是與我們的轉型的背景有很大的關系,一個就是我們市場化的改革,這是我們城市經濟體制改革在二十多年變化很大的,其中一個最終結果就是國有企業比重越來越小,現在已經從70%降到三分之一,有的地方還會更低。第二個沖擊就是工業化,帶來的產業結構的轉型,這種轉型有民營經濟的崛起,到外資的進入,這種構成了對城市的一種沖擊。另外我們的工業化有一個規律,那就是需求變化的規律,這種需求導致了工業結構的調整。這會導致一些行業的衰敗。再加上外資企業的進入,可能對我們的國有企業構成很大的威脅。第三個是城市化,我們在學發展經濟學中提到了一個托達羅悖論。更多的城市失業,那這里面的原因就是說你作為一個理性的遷移者,如果城市里預期有收益的話,你可能希望在這里面希望找工作,但是你來了以后可能找不到合適固定的工作,但是你發現這里面可能還有一些生存的機會,非正式的就業,所以你就呆下來了。這樣一來,他會和城市里的人爭奪就業機會,城市就可能會創造一些就業機會來緩解這個問題,例如在珠三角這是一個真實的現象,但是在這個過程當中,我們將會看到,可能會出現一個貧困的鄉城轉移,這個我們現在還沒有把這個蓋子揭開。另外一個,就是全球化,這個會帶來兩個競爭,一個是(  )競爭,發展中國家在國際上要參與競爭,就要利用成本優勢,另外一個就是和跨國公司要競爭高級人才,這種情況下,可能會帶來貧富差距過大,這就是我們現在白領和藍領在城市里收入差距越來越大。所以我們的福利的改善當然是很困難的。最后一個就是我們的福利制度、保障制度的轉型存在問題。這里面的問題有關鍵的一點就是改革當中國有企業存在問題的情況下,它就要減負,減負就是減掉福利開支。所以我們要進行一系列的福利制度的改革,包括醫療、住房、教育等等。而這種福利制度改革并不是所有人能夠得到公平分配的。現在的一些數據反映這些差距越來越大。而這一點這是低收入者最為需要,而改革供給所沒有的。
當然我們要思考這樣一個問題,剛才的分析是一個轉型過程中宏觀層面的問題,是不是我們這個轉型期結束這個現象就會消失?實際上并不那么簡單,不僅是因為轉型的道路比較長,而且是因為這里面會涉及到一些比較棘手的問題,特別是一些福利體制的問題,一些深層的問題。那么這就涉及到我們現行的一些制度,比如說低保制度,它的一個評價的問題,援助的問題,例如說我們觀察到的現在的經濟適用房的政策,問題很大,低收入者買不到,真正的貧困者、低收入者不是買房的問題,你給他補貼買房,實際上是為某些人開了方便之門。真正的貧困者應該為其提供廉租房而不是買經濟適用房。當然我們現在提到比較時髦的新農村問題,是不是把生活改善一下,他們就會對農村比較留戀?實際上我們最近也走訪了一下,農民也很歡迎我們一些新農村的政策,但并不能從根本上改變他們的狀況。他們要轉移,尋找其他的收入機會是必然的。在這種狀況下,即使我們現在轟轟烈烈搞了新農村建設,但最后到農民這里,他還是要尋找其它出路。今后這個問題的解決有兩個辦法:一個是最低保障的問題,一個是創造就業機會問題,創造就業機會就涉及到一個市場完善的問題。還有不同的地方要采取不同政策。政府的公共政策的調整還需要一個很好的分析。最后我們的社會保障要特別關注哪些脆弱人群和即將陷入貧困的人群,比如說技能缺乏者,老年人,農民工等。
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